作者 / 岳军

来源 / 法律品牌观察

继全国各地律师所、公证处先后恢复重建并投入工作后,从组织管理角度讲,经常性的全国律师和公证员备案及部属律师所律师、公证处公证员资格审批工作及每年一度的执业登记工作便被提上日程。这一工作的承办者,仍是我和我所在的公律司组织处的同志们。

关于律师和公证员资格的日常审批工作,系由公律司依照《律师暂行条例》和《公证暂行条例》的规定,拟定取得律师和公证员资格所必须具备的条件,以部名义行文发往各地,由各省、自治区、直辖市司法厅(局)根据部里拟定的资格条件予以审批,然后报部公证律师司由组织处负责备案,组织处对各地上报备案的每位律师和公证员(办理涉外业务的公证员)的备案表进行编号登记。当时由于现代化办公条件尚不具备,全靠人工逐一登记。对于部属机构的律师、公证员资格审批及备案工作,则由公证律师司组织处直接负责。

关于律师所律师、公证处公证员的年审注册执业登记工作,由各省、自治区、直辖市司法厅(局)公证和律师管理处负责,部属的由司法部公证律师司组织处负责。实际上,在公证律师司于1988年底分为公证司、律师司之前,公证律师司组织处根据当时律师和公证工作发展实际情况,每年都抓了对部属律师所,包括中国法律服务(香港)有限公司及其律师的年审注册登记。公证和律师分司后,部属律师所包括香港公司和澳门公司及其律师的年审注册登记工作,由律师司负责,闫欣尤其是丘征、马文华作了大量工作。部属长安公证处和中国法律服务(澳门)公司公证员的年审注册登记及全国涉外公证员审核备案(并负责送外交部领事司备案)由公证司负责,李梅、宗玉惠等同志作了大量工作。年审注册工作非常重要,只有经过考核无不良记录、年度完成相应任务的机构和人员,才能准于注册登记,继续执业。

在上述工作中,有这样一个历史事实:当初,为了弥补由于律师数量少难以满足社会对法律服务需求的状况,经部领导决策,在大力发展专职律师的同时,也要有条件地发展一些符合律师条件的兼职律师,司法部门离退人员中熟悉法律业务、身体健康的同志也可以担任特邀律师。兼职和特邀律师需具备的条件,都是由公证律师司组织处草拟,报部、司领导同意之后,再由组织处实施,对申请兼职和特邀律师者予以审批。关于兼职、特邀律师应具备的条件,我们都从学历、学识、专业知识、实务能力等方面作了规定。对兼职律师都要求所在单位人事部门开具同意其兼职证明,一年保证完成不少于60个工作日的工作量;对担任特邀律师的也作出规定,离退休两年后方可担任,且不得在其原单位下级机关出庭,不得与其下级人员对庭的规定。另外,公律司在1983年初曾下文明确规定,“各级党委政法委员会的工作人员和地方各级人大常委会办事机构的人员不宜担任兼职律师”。以后随着专职律师队伍的逐渐扩大,对于兼职律师不再发展,只保留政法院校和法学研究院所中专业老师、研究人员还可以申请的范围了。而特邀律师则逐步取消了。截至1988年底,我国有专职律师工作者21051人,兼职律师10359人,总数为31410人。当年通过全国律师资格统一考试取得律师资格人数约2万余人。

还有一个历史事实是:为了律师事业发展需要,延揽人才,壮大队伍,对欲改做从事法律服务的与法律专业相关部门的专业人才如专利技术、知识产权高端人员,对欲改做从事法律服务的政法院校和法学研究院所具有高级职称的专业人才,对于在国内外获得法学博士学位且在国内律师所实习满一年的年轻人才,对于司法机关中学历较高且多年担任审判员检察员欲改做从事律师工作的司法人才,类似条件者,经部领导研究决定,实施特批律师资格的办法,即这些人员不再要求其经过全国律考,经考核合格,可直接授予律师资格,成为执业律师,从事法律服务工作。这一办法,公证律师司组织处实施几年,一般都是由各省、自治区、直辖市司法厅(局)和部直属律师所报审名单,经组织处初审,提出审核意见,由司里审定报部领导批准。公证和律师分司后,律师司资格机构处又实施一段时间,随着全国律师资格统一考试改为全国司法人员资格统一考试而逐步停办了。这种行政审批许可资格的办法,固有弊端,但客观讲,还是起了一定的历史作用。

1979年下半年以后,为满足整个社会对法律服务的需求,我国恢复了律师制度,大力发展律师队伍和增设律师机构。在恢复和增设律师机构的同时,一些社会团体、经济组织和司法行政部门以外的部门也随机相继成立面向社会开放的法律服务机构。这些机构有的对促进我国经济发展起到一定作用,但是由于对这些法律服务机构成立的条件、审批程序、业务范围、工作监督没有明确、统一的规定,这些机构实际上大多不同程度地存在一些问题。如有的缺乏符合条件的法律专业人员,不具备法律服务的资质;有的没有固定的专业人员,只是与原行政机关、社团和经济组织“一套人马、两块牌子”,根本不能保证法律服务工作的正常开展;有的在名义上是搞单项法律咨询服务,实际上却搞多项乃至全部律师业务;有的挂出“讨债公司”的牌子乱收费用;还有的未经批准即自称律师事务所;并非律师却擅自以律师名义从事律师工作。如此情况,一时间给法律服务市场造成了混乱局面。对这样的机构及其相应人员,如不依法及时予以整顿,任其自由发展,不仅败坏依法设立的律师事务所和律师队伍的声誉,而且常常给委托单位和公民造成损失,不能为社会提供应有服务,在国内外造成不良影响。因此。司法部下决心依法整顿法律服务市场,加强对面向社会的法律服务机构的管理工作。

1985年5月下旬,经公律司研究,由我拟文对社会上法律服务机构进行了分类,并分别对不同法律服务机构提出了管理要求,报部领导审定。广义上的法律服务机构包括:

对这些不同法律服务机构,除了规定相应管理要求外,司法部还特别强调:政法院校、法学研究单位报批的“法律顾问处”(律师事务所),必须配备专职律师和具备成立律师机构的必备条件;“法律服务站”的业务范围中有代理申办公证、代理当事人委托律师,协助公证处和法律顾问处(律师事务所)办理某些事务。这就是说并不能以律师名义办理法律事务;“法律顾问室”其任务和职责是从事本单位法律事务,而不得对外营业,不得接受其他单位或公民的委托办理法律事务;其他法律服务机构名称可自定,但不应称为法律顾问处、律师事务所、法律服务站和法律顾问室,其业务范围是解答法律咨询、代写法律文书,不能履行其他法律业务。以上规定和要求,司法部具文向国务院作了报告。

1985年10月中旬,根据部、司领导布置,我又代部拟写了《关于加强法律服务机构统一管理的请示》,于11月21日正式成文上报国务院。其中内容是向国务院报告了我们整顿法律服务市场、加强法律服务机构统一管理的意见:(一)凡申请成立法律服务机构,须经司法部或省、自治区、直辖市司法厅(局)审核批准;(二)对已经成立的法律服务机构,认真进行复查。凡符合条件的,允许继续存在;不符合条件的,切实加以整顿,或予以撤销。司法部这一请示报告,很快得到国务院同意,国务院办公厅当年12月10日向各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构转发了司法部《关于加强法律服务机构统一管理的请示》,要求各地贯彻执行。随后,我又代部拟写了转发国务院办公厅的通知,报部、司领导同意,于12月19日正式成文发往各省、自治区、直辖市司法厅(局),以在司法行政系统认真贯彻执行。再后,我们又针对法律服务机构的性质、类型(律师工作机构和法律咨询机构两种)、业务范围、必备条件、报批程序再次作了明确规定,以便各地严格遵循予以实施。

律师制度和公证制度恢复初期,律师的工作机构是法律顾问处、公证员的工作机构是公证处,人员编制均属行政编制,由国家财政拨款。有了编制,也才有财政拨款。行政编制问题，在一定意义上可以说是一个财力支持问题，它制约着律师和公证队伍的发展。由于受行政编制的限制，律师公证员队伍发展缓慢，律师包括兼职律师在内至1983年,全国只有20000人左右,至1986年,也只有30000人。公证员至1983年不足7000人,至1986年只有12000人。很难满足社会对法律服务的需求。由于法律顾问处(律师事务所)是国家全额拨款的事业单位的性质和公证处是国家行政机关的属性,决定了律师和公证员队伍的扩大均取决于国家能否给予更多的编制。解决增加律师、公证员的编制,成为当时的重要任务。

1983年,我陪同司法部顾问、公律司老司长王汝琪先生赴江苏参加全国司法行政系统人才预测会时,对江苏、上海等地进行了编制调查。江苏司法厅有关负责同志和上海市律师协会会长韩学章、秘书长李树棠等接洽了我们。我们还看望了在上海兴国饭店养病的司法部恢复后的首任部长魏文伯。1986年,刘法合司长又带我和张纪军到湖北省沔阳(正赶上县改仙桃市)、江西省武宁县进行编制调查。记得在仙桃市我们去了张沟镇、周邦乡,住宿在没有玻璃的房子里。江西武宁县条件更是艰苦,交通非常不方便,汽车还是经轮渡过去,我们在武宁一蹲就是一个星期。关于编制问题,在深入调查的基础上,公律司由我与人事司的地方处联系,人事司地方处处长陈连、副处长赵崇虎同志对律师公证员的编制都非常关心,我们共同研究如何确定各地律师,公证员的人数：既要考虑当地人口数量,又要考虑各地经济发展的状况,以此来确定律师公证员的发展规划,既有短期目标,又有长远规划。关于律师公证员的定编问题,公律司和人事司相互配合,做了大量的基础性工作。

为了实际解决律师的增编问题,公律司丁增祺副司长和我到国家编委申办，找到国家编委负责该项工作的万处长。我们陈述了律师增编的理由,以城乡基层调查为依据,进行了多次沟通。后经国家编委同意,为律师增加5000个编制。当时司里考虑公证员也缺编,经研究,律师增编4000个,公证员增编1000个,由我负责下达到30个省、自治区、直辖市。

虽然国家给增加5000个编制,但对于刚刚恢复不久的律师、公证事业来讲,与日益增长的社会需求相差甚远。在这种情况下,我提出与劳动人事部沟通,向劳动人事部申请增加劳动指标,并由我具体承办这项任务。在多次与劳动人事部沟通协商,经努力做了大量工作后,劳动人事部同意为法律顾问处和公证处增加15000个合同制工人指标。这15000个合同制工人,由我们分配给法律顾问处和公证处各7500个并合理安排下达各地,主要用来补充律师和公证员的辅助人员,以便律师和公证员有更多的精力和时间用在办理律师和公证业务方面,提高法律服务水平,为社会提供更多的法律服务。应当说,这在当时解决了很大问题。

如今,律师的发展早已不受编制约束,公证员的发展在编制方面也放松了许多,这是一种进步。但在律师和公证制度恢复初期,将律师和公证员纳入国家编制序列,努力解决律师和公证员编制不足问题,这对于从人力财力上支持律师事业、公证事业的发展,提高律师和公证员的社会地位,无疑是应予肯定的积极做法。

1985年,中央和国务院决定实行专业技术职务聘任制,这是对专业技术人员管理工作的一项重大改革。这一改革的目标,是改变过去的职称评定制度,把职务和称号分开,不再沿用“职称”这一含混不清的概念,而代之以责、权、利统一的、具有准确意义的“专业技术职务”,实行职务聘任制。这既是人事管理制度的改革,也是工资制度改革的重要组成部份,是切实执行按劳分配的办法,这直接关系到包括律师、公证员在内的广大专业技术人员的切身利益。

律师、公证员均属法律方面的“专业人员”。无论从律师、公证员确属法律专业人员,本应由国家确立为专业职务系列看,还是从提高广大律师、公证员工资待遇方面考虑,都应积极要求建立律师、公证员这两个专业职务系列。

当年,我代部拟修了《律师和公证员专业职称暂行规定》,经部、司领导同意,报送中央职称改革工作领导小组和国务院工资制度改革小组。我在刘法合司长、朱乐群副司长的带领下,与中央职改办作了多次深入细致的沟通工作。由于工作到位,得到了中央职改工作领导小组组长宋健、中央职改办有关负责同志柳运贤、丁文汉及吕忠民等的赞同和支持。这为律师、公证员两个职务系列的建立奠定了基础。在这个报批、沟通过程及以后的评审工作中,司法部人事司地方处陈连处长及薛威同志给予了帮助和通力合作。

对于司法部要求建立律师和公证员职务系列问题，国务院科技局(中央职改办)还派员与公律司刘法合司长、朱乐群副司长进行了讨论。时任中央政法委书记乔石和中央职改工作领导小组组长宋健同志对司法部的要求都很重视,中央和国务院领导胡启立、田纪云、李鹏同志以及中央职改领导小组副组长兼职改办主住郭树言同志也都给予了支持。根据他们的批示,我反复修改了上报的《暂行规定》,七易其稿,拟就了《律师职务试行条例》和《公证员职务试行条例》,并拟就了《关于<律师职务试行条例>的实施意见》和《关于<公证员职务试行条例>的实施意见》,经部、司领导同意,正式报送中央职改办公室。以后,我们又按中央职改办的要求,对律师、公证人员的情况包括工资状况进行了摸底调查,逐级测算,综合分析,提出了各级律师和各级公证员适当的比例结构及实施评定专业职务后的增资额度。“各级”是指律师职务和公证员职务均分为一级、二级、三级、四级,其中一级、二级为高级职务,三级为中级职务,四级为初级职务。测算之前的工作情况是这样,我和老干部梁来芝同志于1986年赴江苏、上海进行了摸底调查,受到江苏省司法厅厅长李佩佑和资深律师汪洋、南京市司法局副局长刘丕烈、处长王星旅、上海市司法局副局长王文正、何后和资深律师李树棠等人的接待。为了参照其他专业系列,我和萨木嘎处长、梁来芝同志还到北京协和医院、国家体委,了解他们各自的情况和做法。1987年春节后,我和朱乐群、晏福增、杨金国赴重庆出差,突接司里电话让我尽快返京,按中央职改办意见对全国各地各级律师、公证员所占百分比进行工资测算,即测算律师、公证员评定专业职务后需增加工资的数额。接通知后,我立即由重庆经武汉坐硬座火车返京投入测算工作。测算工资是一次既细致又复杂的工作,首先要了解律师、公证员工资现状才能测算出增加多少工资,在时间紧迫的情况下,这就需要平时掌握和积累这方面的资料和信息。多亏平时注意工作资料的积累,这项测算工作按要求及时完成了任务。

再后,由我拟写的经部、司领导审定同意的《关于申请设置律师、公证员职务系列的报告》,于1987年3月9日报送中央职称改革工作领导小组,再次申请建立律师和公证员职务系列。在邹瑜部长和我们工作人员的多次催促下,司法部申请建立律师和公证员职务系列得到了正式批准。中央职称改革工作领导小组于1988年第一季度内,向各省、自治区、直辖市人民政府及中央和国家机关各部委先后转发了司法部《律师职务试行条例》及其《实施意见》和《公证员职务试行条例》及其《实施意见》。

1987年7月至9月,两个《职务条例》尚未正式颁布前,在我们的积极要求下,中央职改办曾同意司法部先行试点。在分管律师、公证工作的部党组成员、原副部长陈卓和公律司司长刘法合领导下,我具体联系和筹备了沈阳和上海南北两地公证、律师专业职务评审试点工作。刘法合司长负责沈阳试点工作,另一司领导卓萍同志负责上海试点工作,我直接参与了沈阳的试点。在试点过程中,针对律师、公证员队伍文化层次参差不齐的情况,我和晏福增同志共同起草了《关于不具备规定学历人员的若干规定》并上报中央职改办。为解决沈阳市律师、公证员高级职务的指标问题,我又进一步与中央职改办联系,在他们的支持下,我们持中央职改办文件,又与辽宁省和沈阳市职改办(科干局)联系沟通,沈阳市律师和公证员的高级职务指标得以解决。10月份,我具体筹备并参加了由部在昆明召开的公证员、律师职称改革工作会议。会上,我们安排被邀参会的沈阳市科干局王副局长发言。我还具体筹备并参加了以陈卓为主任的司法部高级律师、高级公证员评审委员会的工作,为全国不具备成立高职评审委员会的地区代评了第一批一、二级律师、公证员;对部属各律师事务所的律师进行了评审。

在沈阳试点期间,沈阳市的资深律师丁玉兰大姐、资深公证员万里同志以及省司法厅律管处周强处长、黄丽敏副处长、公管处丁树丰处长和市司法局张局长、程连敬副局长等同志给了我们工作上以很好的配合和支持。

需要说明的是,律师、公证员两个专业职务系列的设立的确经过了非常艰苦的工作。之所以相对比较艰苦,其原因之一,是由于律师和公证员均属新设系列,它不同于科技、经济、教育、卫生等部门的专业职务领域,如工程师、教师、会计师、医师等是原来就有现在只是恢复,所以中央职称改革工作领导小组采取慎之又慎的做法。在征求各方面意见后,劳动人事部还提出鉴于公证处属于国家行政机关(不同于律师所属事业单位),对公证员的专业职务评审范围及限额比例要提出合理要求,以防各行其是的建议。但终归由于各方面包括劳动人事部的支持,还是有了最后零的突破,律师、公证员正式进人国家专业职务系列,掀开了律师和公证发展史上新的一页。当然,随着时势向前发展,其中律师专业职务的评定已发生了变化。但依历史阶段论看,两个专业职务系列的建立是有重大意义的,它进一步确立了律师、公证员应有的地位,提高了律师、公证员的待遇,确实有利于稳定律师和公证员队伍,有利于调动广大律师和公证员的工作积极性,促进律师和公证业务的发展。

律师制度恢复初期,司法部基于急需队伍重建的情况,对于律师的任用,要求各地司法行政部门实行考核制,即规定了基本的政治和业务条件,由各省、自治区、直辖市司法厅(局)审批的办法。而随着社会生活和经济发展对律师服务质量的要求越来越高,对律师队伍数量的要求也越来越大,为确保律师队伍的质量和工作水平,并谋求为扩大律师队伍创造条件,储备律师人才,经司、部研究认为,进行全国律师统考,实行律师资格和律师职务分离的制度非常必要。通过进行全国统考取得律师资格的,在律师事务所工作的可聘任为律师,未在律师事务所工作的,律师资格予以保留,这就既保障了执业律师的质量,又在社会上储备了一定数量的具有律师资格的法律人才。1986年,司法部在人事部的帮助下,逐步改变律师任用考核办法,提高律师准入标准,创设了全国律师资格统一考试办法,筹措和确立了律师队伍高标准的准入制度。律师资格考试工作属于人员资格管理工作,依照司内分工,由负责律师和公证队伍管理的组织处主要负责,律师业务处同时也做了很多工作。作为组织处负责人,我参与了这一律师发展史上前所未有过的考试制度设计，并实际参与组织了1986年第一次全国律师资格统一考试,参与组织了1988年第二次全国律师资格统一考试。在两次全国律师资格统考前,我具体组织并参与了复习大纲和参考资料的编写工作、命题工作,参与了参考人员条件和报考时间、报名费收取标准和考期的确定工作,并参与了落实考题印刷、校对和运送交接的保密事务,对各地考场设置、监考守则、监考人员选用等各项考务落实的准备工作。考试中,我和我的同事们参与了北京地区的巡考和监考。考试后,我又具体负责组织并参与了阅卷评分工作,对各地上报的考绩情况进行认真细致的统计汇总,筹备召开会议,确定录取分数线的录取工作。为了搞好律师统考,我和组织处的同志们精心筹备,组织召开了在国务院第一招待所、武汉、青岛、北戴河的考前研讨和考后总结会议。可以这么讲,我与组织处的同志们,还有律师业务处的同志们,在部、司负责同志的指导下,为司法部打开我国律师工作史上新的一页,做出了应有的努力。全国律师资格统考原规定两年一次,及至1993年开始,改为一年一次。由于全国律考工作组织严密,题量较大,考题确有深度,因而社会上很多人称全国律考为“天下第一考”。

当然,在全国律考实施过程中,由于我们缺乏组织考试的经验,加之全国范围之大,个别考区也确实出现过违反考纪问题。这些问题一经举报,司法部就派员予以查实和妥善处理。如1988年10月,对群众反映本溪市律师资格考试有人作弊一事,按照鲁坚副部长的批示,我和张庆、张纪军同志就奔赴辽宁进行认真调查,对个别考场纪律不严及个别考生作弊问题,辽宁省司法厅律管处长周强同志提出处理意见,连同调查情况我们向部领导作了全面汇报,给作弊者作了取消录取资格的严肃处理。

经过律考合格,具备录取资格的,由司法部统一颁发《律师资格证书》。该《证书》证明持有人已具备从事律师工作的法律知识和基本条件,但要执业从事律师工作,还必须经过考核,律师事务所聘用,持《律师执业证》才能上岗。无疑,全国律师资格考试,为我国律师队伍发展壮大准备了源源不断的后备军,走出了一条律师队伍高质量发展的新路径。

1988年12月9日,为有利于公证工作和律师工作的进一步发展,司法部决定对两项不同工作的管理分开单列,将公证律师司正式划分为公证司和律师司。分司时律师业务处归律师司,公证业务处归公证司,组织处因既管律师又管公证,这次主要是分配组织处的人员,经组织征求个人意见后,我到了公证司,仍负责组织工作。为促进公证队伍的专业化,提高公证队伍质量,为储备力量,发展公证队伍,分司后,我便积极推进全国公证员统一考试制度的实行。

公证制度恢复时,《公证暂行条例》对担任公证员的规定在当时是需要的、可行的,但随着公证事业的发展以及社会对公证服务要求的提高,起初规定的公证员条件就比较低了。1988年中央职称改革工作领导小组批准颁发的《公证员职务试行条例》，使公证队伍迈出了向专业化、正规化发展的第一步。1989年司法部针对公证队伍人员及律师不能适应形势发展需要的实际情况,下发了《关于加强律师、公证人员管理工作的通知》。《通知》中规定,“把好进人关。调入公证处的业务人员,必须具有大专以上的文化程度和专业知识”,“今后调入公证处的专业人员,一律由省、自治区、直辖市司法厅(局)通过考试考核,严格按照四级公证员的任职条件授予公证员资格”。1990年,有部分省、区、市按照通知精神组织了区域内的公证员资格考试。但仍有一些省、区、市未能按通知精神办,个别地方仍不经考试授予了部分公证员资格。因此,组织全国统一考试,建立全国公证员考试制度,越来越紧迫地提到工作日程上来。其实,为提高办理涉外公证业务公证员的业务水平,保证办证质量,我和同志们先后组织了1989年、1992年两次全国公证员涉外公证业务考试,已为举办全国公证员资格统一考试打下了基础。

1991年7月,根据部、司负责同志意见,我们拟写了《关于举行1992年全国公证员资格统一考试的通知》。正式决定从1992年起,公证员资格考试一律由司法部统一组织,考试合格后由司法部授予公证员资格,每两年举行一次。省、自治区、直辖市司法厅(局)不再举行公证员资格考试,但对本地区参加统考合格者负责颁发由司法部统一制作的《公证员资格考试合格证书》。需要说明一点,鉴于公证处是国家证明机关,和律师事务所不同,因此,公证员资格考试参考人员范围,仅限于公证处和司法行政部门内部符合报考条件的人员,根据当时情况,经多次研究终未向社会开放。

1992年,第一次全国公证员资格考试如期成功举行,当年参考人数为3825人,考试合格2167人。

继参与组织1992年第一次全国公证员统考之后,作为公证司分管组织工作的负责人,我又具体组织了1995年第二次全国公证员资格考试工作。为总结第一次统考经验,更好地举行第二次统考工作,司法部于1994年8月在贵阳召开了全国公证员资格考试研讨会,在会上,我代表公证司作了重点发言。在第二次统考之后,为做好第三次全国公证员资格统考工作,司法部于1997年2月在海南召开全国公证员资格统考研讨会,我又代表公证司讲了关于第三次统考工作的意见,供与会人员研商讨论。这些往事说明,司法部和我们工作人员对于全国公证员资格的统考工作,是非常严肃认真的,是很严格负责的。